La necesidad de regular y evaluar los gastos fiscales

El 1 de junio de 2021 la organización Fundar publica el reporte Discrecionalidad y falta de regulación: el origen de los privilegios fiscales en donde identifica las deficiencias gubernamentales en la asignación del gasto tributario[*], entre las que se encuentran la falta de planeación, evaluación y coordinación por parte de las autoridades relacionadas.

Gastos fiscales ¿Dónde está el beneficio?
El reporte parte de que en la actualidad los gastos tributarios suelen justificarse bajo la premisa de que impulsan el crecimiento económico. No obstante, el reporte identifica que, pese a su uso, el marco legal e institucional está poco claro y desarrollado, sumado a que sus supuestos beneficios no resultan tan claros.

Si bien durante el 2020 los gastos fiscales equivalieron a cerca de un 3.9% del PIB, los gastos por este concepto han llegado a representar hasta un 7.4% del PIB, como fue el caso de 2008.

Siendo un rubro costoso para las finanzas públicas cuyo objetivo es el desarrollo económico y social, es lógico que su impacto sea medido y evaluado. Es aquí donde Fundar identifica las deficiencias del sistema de gastos fiscales de México:

  • El Poder Legislativo puede crear cualquier gasto tributario sin aportar evidencia significativa de su utilidad.
  • El Poder Ejecutivo no tiene la obligación de integrar una cláusula de caducidad al momento de crear estímulos fiscales.
  • No existe ninguna ley que establezca la manera en que la SHCP y el SAT deban coordinarse para dar seguimiento y evaluar la aplicación de los gastos fiscales, ni transparentar el proceso.
  • La falta de regulación ha favorecido la creación de decretos presidenciales de manera injustificada o inconstitucionales (como la amnistía de repatriación de capitales).
  • Entre otras que se tratarán a continuación.

Discrecionalidad en la creación de gastos fiscales
El Informe de Fundar afirma que la falta de regulación ha propiciado que “los gastos tributarios se utilicen injustificadamente para beneficiar a grandes contribuyentes, en perjuicio de la recaudación tributaria”.

En ese sentido, se hace una revisión de las facultades del poder Legislativo y Ejecutivo en torno a los gastos fiscales.

Por un lado, se identifica que el poder Legislativo tiene la facultad de diseñar el sistema tributario y alcanzar los objetivos constitucionales relacionados con el desarrollo económico y social. En consecuencia, el Legislativo está obligado a tomar dimensión del incentivo a otorgar o la suficiencia de la medida. No obstante, puesto que el gasto fiscal no se identifica expresamente como política económica y social, es posible crear gastos fiscales sin ningún tipo de análisis.

La Ley de Ingresos de la Federación 2020 ordenó que los estímulos fiscales y las facilidades administrativas que se pretendieran otorgar para el 2021 fueran otorgadas bajo dos condiciones:

  • Que estuvieran basados en los principios de eficiencia económica, no discriminación, temporalidad definida y progresividad.
  • Que se tome en cuenta si los objetivos pretendidos pudiesen alcanzarse de mejor manera con la política de gasto público.

Pese a esto, la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación de 2021 no incluye un análisis en ninguno de estos sentidos.

Por el lado del poder Ejecutivo, este solamente está facultado para proporcionar gastos tributarios en términos del Artículo 39 del Código Fiscal de la Federación (CFF). Particularmente, Fundar identifica que el Ejecutivo ostenta una facultad de conceder subsidios y estímulos fiscales con mayor discrecionalidad que la condonación, exención y facilidades de pago de impuesto. Esta circunstancia se ha presentado a través de diversos sexenios: Actualmente con el estímulo de la zona fronteriza y, en otras ocasiones, con la amnistía fiscal del 2017, la cual caracterizan como inconstitucional.

Sumado a lo anterior, el Informe denuncia la ausencia de cláusulas de caducidad al momento de crear estímulos fiscales, resultando en que estos puedan ser aprovechados de forma indefinida.

SAT y SHCP: sin coordinación para crear gastos fiscales
Actualmente la SHCP está obligada a emitir, cada 30 de junio, el Documento de Renuncias Recaudatorias (previamente Presupuesto de Gastos Fiscales). En este documento deberá usar los datos estadísticos que proporcione el SAT y contener lo montos estimados para el siguiente ejercicio fiscal. Asimismo, debe contemplar los montos que deja de recaudar el fisco federal y demostrar la metodología usada.

La Auditoría Superior de la Federación (ASF) identificó, en sus revisiones a la SHCP, que el Presupuesto de Gastos Fiscales del periodo 2012-2018 es preparado sin coordinación entre la SHCP, el SAT y el INEGI, además, considera que el documento es elaborado discrecionalmente, haciendo que las estimaciones reportadas no sean totalmente confiables.

De igual forma, Fundar identifica que no existe una ley que establezca la manera en que la SHCP y el SAT deben coordinarse para dar seguimiento y evaluar la aplicación de los gastos fiscales, ni tampoco para transparentar el proceso.

No todos los gastos fiscales son reportados
Asimismo, Fundar identifica que la LIF señala que la SHCP solo está obligada a publicar los gastos tributarios que serán aplicados en el siguiente ejercicio fiscal. Por tanto, si un gasto tributario es creado el 1 de enero y finaliza el 31 de diciembre del mismo año, la SHCP no tendría obligación de reportarlo.

Afirma que este recurso ha sido utilizado en la práctica para cuatro amnistías fiscales que ocurrieron en el periodo 2007-2017, las cuales no fueron reportadas por la SHCP.

Propuestas de Fundar
Fundar concluye que existe la necesidad de mejorar la regulación de gastos fiscales. En ese sentido, divide los potenciales cambios en tres etapas:

  • Respecto al proceso de aprobación
  • Proceso de gestión y evaluación
  • En materia de transparencia y rendición de cuentas

Para cada una de las etapas, recomiendan lo siguiente:

Interfaz de usuario gráfica, Texto, Aplicación, Correo electrónico  Descripción generada automáticamente

Notas finales
El reporte de Fundar puede ser consultado en Discrecionalidad y falta de regulación: el origen de los privilegios fiscales.

El correcto uso de los gastos fiscales es imperativo para garantizar la proporcionalidad del sistema tributario. Siendo que el gasto fiscal ha sido una herramienta que beneficia al último decil de ingreso (el 10% de los individuos con más ingresos), vale la pena iniciar la correcta legislación de estos y evaluar si el beneficio realmente se refleja en un mejor desarrollo económico para todos los sectores de la población.

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Notas al pie

[*] En teoría, cualquier renuncia de recaudación es un gasto tributario. Dicho eso, el reporte de Fundar se concentra particularmente sobre condonaciones, exenciones, estímulos fiscales y amnistías.

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